Comparaisons tordues

Il arrive qu’un projet de modification de la Constitution fédérale – à la suite d’une initiative populaire ou d’une décision des Chambres – soit accepté par une majorité du peuple et refusé par une majorité de Cantons. Cela suffit à le faire échouer. Le fait est rarissime¹.

Certains jugent inégalitaire et donc inacceptable cette exigence d’une double majorité. En effet, disent-ils, si l’on juge le vote des Cantons du point de vue de l’égalité des citoyens, la voix d’un Appenzellois des Rhodes Intérieures, par exemple, vaut quarante-trois fois plus que celle d’un Zuricois².

Il faut être un peu tordu pour juger le vote des Cantons, qui est une chose, du point de vue de l’égalité des citoyens, qui en est une tout autre.

D’ailleurs si, en tordant les choses en sens inverse, on juge le vote du peuple du point de vue de l’égalité des Cantons, le vote du Canton de Zurich vaut quarante-trois fois plus que celui d’Appenzell AR! Dans ce jeu de comparaisons dépourvues de sens, ceci devrait compenser cela.

Le fait est que l’Etat fédératif de 1848 est une cote mal taillée, intermédiaire entre une simple Confédération et un Etat unitaire. Si la Suisse n’était qu’une simple Confédération, c’est-à-dire une alliance politique et militaire d’Etats souverains, la notion de «peuple suisse» n’existerait pas. Seuls les Etats cantonaux voteraient. Le vote de chaque peuple cantonal se déroulerait à l’intérieur de son Canton et en déterminerait la position. Si, à l’inverse, la Suisse était un Etat unitaire, «un et indivisible», les Cantons ne seraient plus des Etats, ils n’auraient rien à dire et seuls les citoyens voteraient. Leur vote aurait, quel que soit le Canton où ils résident, la même valeur.

L’Etat fédératif étant à cheval sur les deux systèmes, il cumule deux exigences d’égalité, celle des individus constituant le peuple suisse et celle des Etats cantonaux.

Le principe de l’égalité des cantons exprime le fait que Zurich et Appenzell AR sont identiquement souverains. Ils ne sont égaux ni en territoire, ni en puissance, ni en population, ni en richesses, mais leur souveraineté, en tant qu’elle exprime leur rapport d’Etat-membre avec l’Alliance fédérale, est exactement la même. C’est l’histoire du meunier de Sans-Souci, propriétaire de son moulin tout autant que le roi Frédéric II l’est de la Prusse.

C’est pour cela que, pour octroyer une compétence nouvelle à la Confédération, il faut à la fois l’accord de la majorité des électeurs suisses, où le vote du Zuricois a le même poids que celui de l’Appenzellois et celui de la majorité des Etats cantonaux souverains, où le vote de l’Etat souverain d’Appenzell vaut autant que celui de l’Etat souverain de Zurich. Ces deux votes expriment deux aspects fondamentalement différents de l’Etat fédératif. Evitons de déséquilibrer la construction helvétique en contestant leur égale nécessité!

Notes

¹  On recense, depuis 1848, 14 cas de désaccord entre le peuple et les Cantons sur une question constitutionnelle. Les Cantons ont été dix fois dans le camp des «non» et le peuple quatre fois.

²  A l’époque, il ne valait «que» onze fois plus. Mais si l’on juge le vote des Cantons du point de vue de l’égalité des citoyens, le facteur de 11 est lui aussi inacceptable. Démocratiquement, même un facteur de 2 attribué au vote d’un Appenzellois par rapport au vote d’un Zurichois serait critiquable.